Le esternalizzazioni: l’altro volto dell’austerità

Le esternalizzazioni: l’altro volto dell’austerità

di Arianna Tassinari

dal sito web di Jacobin Italia del 7 novembre 2018

Per anni ci hanno raccontato che affidare ai privati i servizi pubblici razionalizzava spesa ed efficienza, in realtà si è abbassata la qualità e precarizzato il lavoro. Ma proprio nel Regno Unito scopriamo che non sono processi irreversibili.

Nell’assenza totale di dibattito pubblico, in Italia è sempre più alto il numero di servizi “pubblici” gestiti da attori privati ed erogati da lavoratori ingaggiati con condizioni e salari ai limiti dello sfruttamento. È la realtà dilagante delle esternalizzazioni: un processo strisciante ma sempre più pervasivo che, da vent’anni a questa parte, rende indefiniti i confini del settore pubblico nel nostro paese, creando una corsa al ribasso sul costo del lavoro, sui diritti dei lavoratori e sulla quantità e qualità dei servizi offerti.

Le esternalizzazioni in Italia

In generale, per “esternalizzazione” si intende il processo per cui attività e servizi precedentemente prodotti e distribuiti all’interno del perimetro di competenza delle Amministrazioni Pubbliche – sia centrali che locali, come scuole, università, Asl, enti locali –- vengono trasferiti “all’esterno”, ovvero ad imprese private. Seguendo la traccia solcata da precursori come gli Stati uniti e il Regno Unito, anche in Italia questo processo ha assunto negli ultimi vent’anni un rilievo sempre maggiore. Secondo le stime del rapporto Isfol (2011), nel periodo 2004-2009 la pubblica amministrazione in Italia era il quarto settore per il ricorso agli strumenti dell’esternalizzazione, dopo quello dei trasporti, dei servizi finanziari e delle telecomunicazioni – contando per un 17% del valore totale dei contratti nel settore dei servizi esternalizzati.

Nei margini ampi e redditizi del lavoro pubblico esternalizzato in Italia si muove oggi una platea eterogenea di attori: cooperative genuine e spurie, aziende multiservizi, giganti multinazionali dei business services, associazioni di volontariato, piccole imprese private con fini di lucro e con il settore pubblico come unico committente. Un ecosistema a cui gli enti pubblici appaltano le funzioni più svariate: dalla raccolta rifiuti alla gestione delle pulizie, dalla gestione delle strutture informatiche o di contabilità a quella delle risorse umane, dai servizi di sicurezza al trasporto, dai call centre alle consulenze, dagli asili nido all’assistenza agli anziani.

In Italia è dai primi anni Novanta che le esternalizzazioni prendono il volo come risposta ai sempre più stringenti vincoli di bilancio sulla finanza pubblica introdotti dal Patto di Stabilità e alle numerose restrizioni sul blocco delle assunzioni e del turnover imposte per via normativa dai successivi governi. Un decennio più tardi, a fronte di un calo totale dei dipendenti pubblici pari al 9,3% dal 2002 al 2015 e di una diminuzione degli occupati stabili nelle funzioni locali, centrali e di sanità di 75.000 unità, la quota di lavoro esternalizzato “extra-pubblico” è invece cresciuta. Precisare le dimensioni del fenomeno, però, non è semplice, data la frammentazione e decentralizzazione con cui si svolge e la mancanza di trasparenza nei bilanci pubblici a riguardo. Si può provare ad avanzare una stima facendo ricorso ai dati Istat di Contabilità nazionale, in particolare ai Conti per settore istituzionale. Sebbene siano compresi anche gli acquisti di beni (ad esempio di farmaci da parte del Servizio Sanitario Nazionale),  i dati mostrano chiaramente l’incremento relativo della spesa per beni e servizi da imprese market sul totale della spesa pubblica che passa dal 3,99 al 6,31% tra il 1995 e il 2010, per poi declinare leggermente nel quinquennio successivo, raggiungendo il 5,8%. Una dinamica che si accompagna alla riduzione della spesa per lavoro dipendente, suggerendo un processo di “sostituzione” col lavoro esternalizzato.

Parola d’ordine: razionalizzare

La presunta razionalità del processo di esternalizzazione nel settore pubblico, in Italia come nel resto del mondo, poggia sul paradigma del  “new public management”, Npm,  (letteralmente “nuova gestione pubblica”), una scuola di pensiero sulla gestione dei servizi pubblica affermatasi come egemonica a partire dal Regno unito negli anni Novanta della “terza via” blairiana. La filosofia del Npm identifica i meccanismi di competizione e di mercato come leva privilegiata per migliorare la qualità dei servizi pubblici, incoraggiando le “sinergie” tra pubblico e privato per aumentare l’efficienza dei servizi e ridurne i costi. A ben vedere il Npm non è che un altro volto dell’idea neoliberista di supremazia del mercato privato sul settore pubblico.

Secondo i teorici del Npm, a cui fa eco l’illuminante “Guida all’esternalizzazione di servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione” pubblicata dal Dipartimento della Funzione Pubblica nel 2003 ai tempi del governo Berlusconi II, ad essere interessate dai processi di esternalizzazione dovrebbero essere soprattutto le componenti “ausiliarie” delle funzioni specifiche svolte dalle amministrazioni pubbliche. In particolare, appaltare i servizi ausiliari e gestionali a soggetti privati sottoposti a logiche di competizione di mercato permetterebbe agli enti pubblici di beneficiare della specializzazione offerta dalle aziende appaltatrici, aumentando la qualità e la flessibilità dei servizi e riducendone i costi. Le amministrazioni potrebbero allora sia risparmiare sia innovare, concentrando le proprie “scarse” risorse sulle proprie funzioni fondamentali

In realtà, però, lo scopo va ben oltre i servizi ausiliari. Come evidenziato recentemente anche dal presidente dell’Inps Boeri (non certo un paladino dei lavoratori e della socializzazione!), i processi di esternalizzazione nella pubblica amministrazione interessano sempre più spesso anche funzioni centrali dei servizi pubblici – come ad esempio la fornitura di servizi infermieristici nella sanità, o aspetti chiave della previdenza pubblica come la gestione delle domande per il Reddito di Inclusione (Rei), lo strumento minimalista di contrasto alla povertà introdotto dal governo Renzi nel 2017. È chiaro dunque che non si tratti di un processo funzionale all’innovazione e all’efficienza, perché l’effetto ottenuto è in realtà spesso l’opposto – cioè il progressivo svuotamento delle competenze specifiche, portandosi dietro effetti deleteri anche per la qualità stessa dei servizi erogati.

Divide et impera

La logica centrale che motiva le esternalizzazioni nel pubblico è nei fatti un riordino del controllo sulla forza lavoro e sui rapporti di potere nelle relazioni di classe, oltre i luoghi della produzione capitalistica tout court. La riduzione del costo del lavoro è chiaramente una delle ragioni centrali che ha animato storicamente questo processo, anche in virtù della sua coincidenza temporale con il restringimento dei vincoli di bilancio.

Eppure, la riduzione del costo del lavoro non si traduce automaticamente in una razionalizzazione della spesa pubblica. Ecco il paradosso: spesso e volentieri, i costi del lavoro più bassi non vengono trasmessi in prezzi più bassi e dunque in risparmi per l’amministrazione committente. Al contrario i prezzi immutati o addirittura aumentati vengono assorbiti in gran parte come costi di commissione – e dunque profitti – dalle aziende che forniscono servizi in appalto. Il sistema delle esternalizzazioni consiste dunque in uno strumento di sussidio pubblico ai profitti di un vasto ecosistema di soggetti privati che di appalti si nutre e che agisce come gruppo di pressione per la loro sempre più ampia diffusione, ai danni dei lavoratori e dei cittadini più in generale che da quei servizi dipendono.

Non è la ragione tecnica a legittimare questo processo, dunque, ma la logica politica. Come già accennato, la filosofia del new public management era guidata da un’adesione ideologica al principio neoliberale di supremazia dei meccanismi di mercato su quelli della regolamentazione pubblica. Una visione ideologica funzionale alle intenzioni politiche per cui le esternalizzazioni si configurano come parte di un processo più ampio di progressivo smantellamento e svuotamento delle funzioni statali – da produttore e prestatore di servizi a mero “regolatore” – e di progressivo disciplinamento dei lavoratori volto a riconfigurare i rapporti di potere tra classi. Le esternalizzazioni normalizzano la logica dell’austerità e di contenimento della spesa pubblica, agendo come “scivolo” per favorire, nel medio periodo, la progressiva privatizzazione o ristrutturazione su larga scala delle funzioni statali fondamentali e l’aumento degli spazi di agibilità delle forze di mercato. Lo stato emerge dunque non come vittima passiva di cambiamenti strutturali, ma come attore protagonista di questa trasformazione. Il meccanismo che lega esternalizzazioni e svalutazione salariale è semplice: per rimanere competitive sul mercato degli appalti, le aziende fornitrici hanno infatti ogni interesse a mantenere bassi i salari, applicando ai propri lavoratori contratti di gran lunga più flessibili e svantaggiosi – sia in termini di protezioni che di condizioni lavorative – rispetto a quelli delle organizzazioni appaltanti. L’esternalizzazione si traduce dunque in dumping salariale e contrattuale.

La sostituzione di dipendenti pubblici con lavoratori impiegati da soggetti privati o il trasferimento di personale pubblico alle dipendenze delle aziende private che subentrano nell’erogazione dei servizi permette infatti di passare dall’applicazione di contratti collettivi più protettivi – come i Ccnl Funzione Pubblica, Sanità o Autonomie Locali –- a quello di contratti decisamente più svantaggiosi per i lavoratori, come i contratti multi-servizi o delle cooperative sociali. Come evidenziano le ricerche di Anna Mori e Lisa Dorigatti della Statale di Milano, le esternalizzazioni si traducono sistematicamente in un marcato peggioramento delle condizioni dei lavoratori interessati, con maggiori carichi di lavoro, intensificazione degli incarichi e degli orari e abbassamento retributivo.

Ma il processo di competizione al ribasso non ha mai fine: le pressioni derivanti dalla necessità di vincere gare di appalto giocate tutte sul fattore prezzo e da un potenziale mancato rinnovo delle commesse favorisce infatti una svalutazione continua del costo del lavoro. E’ stato così per i lavoratori del call center gestito da Almaviva, per le addette alle pulizie dell’Università di Fisciano, per i lavoratori della Reggia di Venaria, e per troppi altri.

La frammentazione della forza lavoro in diversi segmenti – dipendenti “interni” vs. lavoratori in appalto – con datori di lavoro e contratti diversi, diminuisce inoltre la capacità dei lavoratori di resistere a questi processi di ristrutturazione e peggioramento delle proprie condizioni. Dalle esternalizzazioni emerge un mondo del lavoro sempre più frammentato, in cui lavoratori che lavorano fianco a fianco nell’erogazione dei servizi pubblici, con mansioni uguali, sono sottoposti a regimi contrattuali, di retribuzione e di controllo diversi, in un mosaico che produce isolamento, rendendo difficile l’organizzazione collettiva.

Infatti, l’agibilità sindacale nei servizi esternalizzati è fortemente limitata. Il potere contrattuale dei lavoratori, più facilmente ricattabili perché meno protetti e assunti con contratti atipici o con forme contrattuali fraudolente (ad esempio soci lavoratori di cooperative spurie), risulta fortemente diminuito, sbilanciando i rapporti di potere in favore dei datori di lavoro. Allo stesso tempo, le esternalizzazioni vanno a colpire e progressivamente “svuotare” dall’interno la densità sindacale e dunque la forza contrattuale dei dipendenti della funzione pubblica – il settore dove in Italia i tassi di sindacalizzazione rimangono, fino ad oggi, ancora i più alti. Ma non finisce qui. La minaccia stessa delle esternalizzazioni agisce come strumento disciplinatorio nei confronti della totalità dei dipendenti pubblici, che alla stregua dei lavoratori del manifatturiero ricattati dalle delocalizzazioni vengono indotti ad accettare condizioni lavorative sempre più svantaggiose proprio per evitare l’esternalizzazione delle proprie funzioni. La penetrazione dei privati e gli effetti che ciò produce in quei settori tradizionalmente pubblici, a partire dai servizi legati al welfare, non è che quel processo di universalizzazione del capitale di cui parlava Harry Braverman in Lavoro e capitale monopolistico (1978): “la produzione capitalista si impossessa della totalità’ dei bisogni individuali, familiari e sociali e, subordinandoli al mercato, li trasforma per servire i bisogni del capitale”– assistita in questo processo dal potere statale, che storicamente domina.

Uno scenario possibile

Non stiamo parlando di un fenomeno marginale, ma piuttosto di una questione centrale che interseca numerosi temi chiave del conflitto socio-economico contemporaneo: austerità permanente, privatizzazioni, frammentazione del mondo del lavoro, cambiamento dei rapporti di forza tra stato, capitale e lavoro. Ma è possibile resistere e contrastare questa corsa al ribasso?

Nel contesto italiano, la problematica delle esternalizzazioni è stata finora sollevata soprattutto da mobilitazioni sindacali portate avanti localmente in vari segmenti del settore pubblico sia dalle categorie confederali della funzione pubblica che da sindacati di base come i Cobas, l’Usb e le Clap. Il fronte sindacale incontra però difficoltà nel superare le divisioni categoriali per iniziare processi di contrattazione “di sito” o “di filiera” che possano ricomporre catene del valore sempre più frammentate da scatole cinesi di subappalti. E le rivendicazioni politiche di più largo respiro per la re-internalizzazione dei servizi pubblici in appalto rimangono, fino ad ora, ancora marginali. È indubbio che questo sia legato, oltre che alle difficoltà del fronte sindacale, anche a ragioni politiche. Il progressivo riallineamento centrista delle principali forze politiche del centro-sinistra italiano – Ds e poi Pd – ha contribuito a depoliticizzare del tutto il tema della gestione dei servizi pubblici, riducendolo alla stregua di una questione puramente tecnocratica in cui le considerazioni di efficienza gestionale dominano sui principi politici o sull’attenzione ai diritti dei cittadini e dei lavoratori e lavoratrici, e in cui amministrazioni di centro-destra o centro-sinistra diventano, di fatto, indistinguibili nelle proprie scelte in materia.

Eppure, nonostante il clima politico sfavorevole, non per forza questi processi sono incontrastabili o irreversibili. Un esempio di possibile resistenza, contro ogni aspettativa viene proprio dal paese in cui l’outsourcing pubblico e il new public management hanno avuto origine: il Regno unito. Da dieci anni a questa parte, infatti, sono fiorite nel contesto inglese molte vertenze sindacali ad alta visibilità che hanno posto la re-internalizzazione dei servizi sub-appaltati di pulizia, ristorazione e sicurezza come rivendicazione centrale. Fino ad ora, la maggior parte delle lotte si sono concentrate in varie università londinesi, come Soas, Goldsmiths e Lse dove gli addetti di vari servizi ausiliari hanno ottenuto l’internalizzazionedopo lunghe mobilitazioni contro le università e alcune delle principali multinazionali del settore multiservizi.

Ma la lotta per l’internalizzazione si sta estendendo anche ad altri segmenti del settore pubblico. Nell’agosto 2018, gli addetti alle pulizie del council (ente amministrativo locale) di Kensington e Chelsea a Londra hanno vinto la loro battaglia per l’internalizzazione dopo uno sciopero storico portato avanti in simultanea con i lavoratori esternalizzati al Ministero della Giustizia, che proprio questa settimana si apprestano a scioperare di nuovo per rivendicare parità salariale e di trattamento con i dipendenti pubblici. Le lavoratrici e i lavoratori al centro di queste lotte sono per la maggior parte migranti e donne, organizzati in piccoli sindacati di base come United Voices of the World (Uvw), Iww, Caiwu o Iwgb, che anche senza grandi risorse finanziarie o organizzative sono riusciti a ribaltare i rapporti di potere e farsi re-internalizzare.

Due sono i meccanismi principali che hanno favorito queste vittorie. In primo luogo, la costruzione di alleanze strategiche con altri segmenti della forza lavoro dipendente “interna” o con gli “utenti” stessi dei servizi pubblici interessati – ad esempio gli studenti universitari – ha permesso di ricomporre, almeno in parte, la frammentazione e le divisioni che la logica dell’esternalizzazione tende a rinforzare, accrescendo così le risorse di potere dei lavoratori esternalizzati, altrimenti facilmente ricattabili, e la visibilità delle loro lotte. Il secondo canale fondamentale, però, è stato il processo di politicizzazione più generalizzata della questione dell’outsourcing e dei suoi effetti deleteri su diritti dei lavoratori e qualità dei servizi erogatiDieci anni di lotte, portate avanti per la maggior parte da lavoratrici migranti, hanno contribuito a mettere sulla mappa politica nazionale lo scandalo delle ingiustizie e delle diseguaglianze di paga e trattamento derivanti dalla frammentazione in due segmenti separati della forza lavoro, trasformando le esternalizzazioni in una “patata bollente” indifendibile per gli enti locali e le università, i cui costi – politici, di immagine e di gestione – hanno iniziato a sorpassare i potenziali “benefici”. Queste esperienze di lotta hanno anche contribuito a preparare il terreno per rendere “senso comune” le proposte politiche per la ri-nazionalizzazione di alcuni servizi pubblici fondamentali e per l’internalizzazione (insourcing) di tutti i servizi pubblici e locali che sono ora al centro del programma del partito laburista guidato da Jeremy Corbyn.

Nonostante le tante differenze contestuali, l’esperienza inglese traccia uno scenario di azione possibile anche per il contesto italiano: quello che manca non sono né le argomentazioni né le risorse di potere, ma la volontà politica. Porre l’internalizzazione dei servizi pubblici come rivendicazione centrale traccia una linea di azione possibile per la sinistra e per le forze sindacali che può favorire la ricomposizione degli interessi frammentati dei lavoratori, sia dipendenti che subappaltati, con quelli dei cittadini-utenti, anch’essi sempre più impoveriti, che dai servizi pubblici dipendono e che soffrono per il loro progressivo deterioramento. Allargare lo scopo delle strategie sindacali volte a includere e tutelare i lavoratori esternalizzati, spesso facenti parte di quel blocco sociale più vulnerabile, donne e immigrati, supportare e amplificare le lotte autonome dei lavoratori stessi è essenziale per porre rimedio a questa patologia economica e sociale che penalizza la cittadinanza nel suo insieme.

*Arianna Tassinari è dottoranda in Relazioni Industriali All’Università di Warwick. Si occupa di politica economica e trasformazioni delle relazioni industriali.

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